הדיפלומטיה המקצועית בישראל

מאת יאיר פרומר

 

התפתחות הדיפלומטיה המקצועית בישראל

מדינת ישראל הוקמה בזכות פועלם של אנשי חזון ומעש, שהכירו בכוחה העצום של הדיפלומטיה להניע מהלכים ולעצב את הסדר הבין-לאומי. אבי הציונות המדינית, בנימין זאב הרצל, הרבה להדגיש את חשיבותה של הדיפלומטיה כאמצעי הכרחי למימוש חזונו. "מטרתנו הראשונה היא", כתב, "שיינתן לנו על פי משפט העמים והחלטתם השלטון על חבל ארץ, אשר יספיק לצרכינו האמיתיים"[1]. כתב ועשה. ואכן, חלק נכבד מפועלו של הרצל הוקדש להשגת "הסכמת האומות" לרעיון המדינה היהודית, מאמץ שלא צלח בימיו אך האיר את הדרך לממשיכי דרכו.

מאז היה המאמץ הדיפלומטי לנדבך יסודי בפעילותה של התנועה הציונית, שהקדימה בכך תנועות לאומיות רבות אחרות. המתבונן בדברי ימי הציונות – מהרצל עד ימינו – ימצא שהם רצופים ציוני דרך דיפלומטיים, בהם מאמציו של הרצל להשיג את ה"צ'רטר" הנכסף מאומות העולם, פרסום "הצהרת בלפור" ב-1917 והפעילות הדיפלומטית שנועדה לאפשר את מימושה, החלטת כ"ט בנובמבר 1947 וצירופה של מדינת ישראל אל משפחת העמים, הסכמי שביתת הנשק אחרי מלחמת העצמאות והגישושים לשלום עם מדינות ערב, הבטחת מקומה של ישראל כחברה שוות זכויות באו"ם ובארגונים בין-לאומיים, פתיחת השערים לעלייה יהודית מבעד למסך הברזל, הסכמי השלום עם מצרים ועם ירדן והסכמי הביניים עם הפלסטינים, ערוצי ההידברות ושיתופי הפעולה החשאיים עם מדינות האזור שהובילו ל"הסכמי אברהם" פורצי הדרך, והמאמץ הנמשך להכרה בין-לאומית במעמדה של ירושלים כבירת ישראל.

היכולת לפעול בזירה הדיפלומטית לא נוצרה יש מאין. ככל שחזון המדינה היהודית קרם עור וגידים, התחדד גם הצורך לפעול בזירה הבין-לאומית באופן שיטתי ומושכל, מול מגוון רחב של מדינות ושחקנים, בעלי אינטרסים ושאיפות משלהם. מנהיגי המוסדות הציוניים הבינו כי אסור להניח מלאכה חשובה זו בידי חובבים אלא יש לפעול להכשרת אנשים ונשים, שיעמיקו בלימוד מלאכת הדיפלומטיה ויקדישו לה את מיטב כשרונם וזמנם.

את המשימה קיבלה על עצמה הסוכנות היהודית בארץ ישראל, בהתאם למטרתה הלא-מוצהרת להניח תשתית למוסדות המדינה העתידית. הסוכנות הקימה את המחלקה המדינית, ששימשה כעין "משרד חוץ" לא-רשמי, והחלה לבחון דרכים לגיוס והכשרה של כוח אדם מקצועי לשירות הדיפלומטי. ב-1946, כשאפשרות הקמתה של מדינה נעשתה ממשית, הוחלט על הקמת "המוסד להשתלמות", שיכשיר פקידים מקצועיים למטרה זו. גוף זה, שכונה גם "בית הספר לדיפלומטים", אמור היה להכשיר את העתודה הניהולית הבכירה לא של שירות החוץ בלבד אלא של המדינה העתידית כולה.

כ-600 מועמדים מקרב יהודי ארץ ישראל ניגשו למכרז הראשון של "המוסד להשתלמות", שהוגבל לגילאי 28-22. לאחר תהליך ארוך של בחינה וסינון נבחרו 25 חניכים, בהם חמש נשים. תכנית הלימודים הקיפה לימודי שפות (אנגלית, צרפתית וערבית בשלוש רמות), ציונות, ארץ ישראל, היסטוריה של העם היהודי, המזרח התיכון, היסטוריה של אירופה, יסודות המשפט, סטטיסטיקה ותולדות המשטר בבריטניה ובארצות הברית.

ההשתלמות הראשונה החלה בנובמבר 1946 והסתיימה באביב 1948. מעבר לחובותיהם כתלמידי המוסד הוטל על החניכים גם לתכנן את משרד החוץ העתידי. במסגרת זו חקרו התלמידים את מבנה משרדי החוץ במדינות שונות, בעיקר בבריטניה, בצרפת ובארצות הברית. העבודה שהכינו על סמך מחקרם נקראה "קווים למבנה שירות החוץ של המדינה היהודית" והמלצותיהם שימשו כמסד להקמתו של משרד החוץ הישראלי.

בשנותיו הראשונות, בגלל הצורך לגייס בזמן קצר אנשים שיוכלו לכהן כשגרירים וצירים דיפלומטיים של המדינה הצעירה, נסמך שירות החוץ הישראלי בעיקר על כוח האדם המנוסה של המחלקה המדינית. ואולם גם מהם נדרש מאמץ לא מבוטל כדי לסגל הרגלים חדשים המתאימים להתנהלותה של מדינה ריבונית. היה צורך, למשל, ללמוד פרקטיקות של ניהול יחסים בין מדינות, והדבר נעשה גם על ידי התבוננות והעתקה ממדינות אחרות אך גם בניסוי וטעייה. דגש רב הושם בפיתוח שיטות עבודה יעילות, שיבטיחו מוטת שליטה רחבה לשר החוץ ולמטה משרד החוץ (שעבר ב-1953 מתל-אביב לירושלים), אך בד בבד יאפשרו חופש פעולה מספק לנציגויות ברחבי העולם, שנשאו בעיקר הנטל של ניהול היחסים המדיניים עם אומות העולם. ואילו הנציגויות צריכות היו לתרגם את הנחיות המטה לפעולות שישיגו את המטרה המבוקשת באופן מיטבי, בהתאם לתנאים הייחודיים בכל מדינה.

בד בבד אומצו נהלים סדורים יותר לגיוס והכשרה של כוח אדם לשירות החוץ. משנת 1953 התאפשרה קבלה למשרות דיפלומטיות על סמך בחינות בלבד, שהותאמו לדרישות המורכבות של המקצוע [2], דבר המציב גם כיום את שירות החוץ כגוף ייחודי בשירות הציבורי. הסגל, שהתבסס בשנים הראשונות על אנשי הסוכנות הוותיקים, התמלא בהדרגה באנשים צעירים, רבים מהם ילידי הארץ, שהביאו עמם רוח רעננה של חלוציות ויוזמה וסייעו לעצב את האתוס ואת התרבות הארגונית של שירות החוץ.

בשנים שחלפו מאז הפך שירות החוץ הישראלי לגוף מקצועי המניע, מפעיל ומנהל את מערכת היחסים של ישראל עם יותר מ-160 מדינות ועוד עשרות ארגונים בין-לאומיים. ממפעל צנוע, המונה כמה עשרות גברים ונשים, גדל שירות החוץ לגוף המונה יותר מ-900 דיפלומטים, המנהלים יותר מ-4,000 עובדים, כשליש מהם במטה משרד החוץ בירושלים והשאר בתפקידים שונים בנציגויות ברחבי העולם, כמאה מספרן. אף על פי כן, העקרונות המנחים את שירות החוץ נותרו כמעט ללא שינוי: גוף מקצועי, אחראי ויעיל, המסוגל לזהות בזמן אמת איומים והזדמנויות ולהגיב במהירות על האתגרים העצומים שישראל מתמודדת עמם בזירה הבין-לאומית.

"בית הספר לדיפלומטים" הוטמע בתוך משרד החוץ והוסיף להתקיים במסגרת חטיבת ההדרכה של המשרד. על אף השתכללות תכניות ההכשרה והעושר העצום של תכנים חדשים שנוספו להן, העקרונות שפעל והכשיר על בסיסם את חניכיו בשנים הראשונות דומים לעקרונות המנחים את משרד החוץ גם כיום בתהליכי הגיוס, המיון וההכשרה של הדיפלומטים המקצועיים, הנשלחים לייצג את מדינת ישראל ולפעול בשמה ברחבי העולם.

הדיפלומטיה המקצועית – חוד החנית של העשייה המדינית

תפקידיו של הדיפלומט רבים ומגוונים. בראש וראשונה הריהו הנציג המוסמך על ידי ארצו לנהל את מארג היחסים הרשמיים עם המדינה שנשלח אליה. לא בכדי נבחרו כמקבילות העבריות לשתי הדרגות הגבוהות ביותר בסולם הדרגות הדיפלומטי המלים "שגריר" ו"ציר", הקרובות במשמעותן למושג "שליח"[3]. גם מקורה של המלה "דיפלומטיה" עצמה בכתב השירות (דיפלומה) שנמסר לידי השליח, כראיה להיותו נציג מוסמך לנהל מגעים רשמיים עם מדינה אחרת[4].

כיצד נעשה הדבר בפועל?

היחסים בין מדינות כמוהם כמערכת בעלת שני נדבכים. בנדבך העליון מתקיימים בין המדינות קשרים בלתי-אמצעיים בדרג הפוליטי הבכיר (ראשי מדינות, ראשי ממשלות ושרים), המתבטאים בביקורים רמי-דרג, במפגשים רשמיים ובשיחות בין מנהיגים. אירועים אלה מחייבים את המנהיגים והשרים להתפנות מעיסוקיהם השוטפים וגוזלים מהם זמן יקר, בעיקר כשקיימים קשרים עם מדינות רבות;[5] וכרוכים גם בהכנות רבות, ולפיכך אינם יכולים להיות תכופים. ברוב מדינות העולם תכיפות סבירה של ביקור כזה היא אחת לכמה שנים.

הנדבך השני, שאינו ניתן להפרדה מהראשון, הוא הניהול השוטף של התקשורת והיחסים הפורמליים בין המדינות בידי פקידים מקצועיים. בניגוד למפגשים בדרג הפוליטי, הנדירים יחסית, קשרים אלה מנוהלים על בסיס יומיומי ומאפשרים לזהות הזדמנויות ולנטרל סיכונים בזמן אמת. כאן באה לידי ביטוי מומחיותם של הדיפלומטים המקצועיים, המחזיקים בידע הנחוץ להבנת מכלול הסוגיות ביחסי המדינות ויכולים להקדיש להן זמן ולרדת לעומקם של דברים. זהו גם המקום שאפשר לפרוש בו את מכלול ההסכמות והמחלוקות שהתגלו במפגשי הדרג הבכיר ולתרגמן לתכניות פעולה קונקרטיות, שיהפכו את הצהרת הכוונות של המנהיגים לשיתוף פעולה מעשי.

תפקידו של הדיפלומט המקצועי הוא ניהול הפעילות בשני הנדבכים הללו בסנכרון מרבי: ליזום אירועים ומפגשים בדרג הפוליטי הבכיר ולהפיק מהם תכניות עבודה שיבטיחו תוצאות ממשיות בשטח. לשם כך עליו להיות המומחה הראשון במעלה בכל הנוגע ליחסי המדינות. עליו להכיר לעומק לא רק את האינטרסים של ארצו מול המדינה האחרת אלא גם את האינטרסים, השאיפות והרגישויות של הצד האחר. הוא חייב להכיר באופן אישי את המנהיגים ואת מקבלי ההחלטות במדינה שהואמן אליה, להבין את מניעיהם, את ציפיותיהם ואת מגבלותיהם ולפתח ערוצי תקשורת יעילים בין הממשלות. הוא נדרש להכיר רגישויות מדיניות ולדעת לנטרל כל תקרית העלולה לעורר מבוכה או מתיחות לא רצויה בין המדינות. לא פחות חשוב מכך, עליו לשלוט בשפות זרות, להתמצא היטב בניואנסים תרבותיים ולדעת לנהל התכתבות דיפלומטית רשמית – דרישות מקצועיות שבלעדיהן אי אפשר להתנהל בזירה הבין-לאומית.

מרכיב מרכזי בקשרי מדינות המקיימות יחסי ידידות הוא נכונותן לחלוק זו עם זו מידע מדיני, להיוועץ בסוגיות חוץ ולהודיע מראש על פעולות שבכוונתן לנקוט, כדי להבטיח תיאום מרבי ולמנוע הפתעות לא נעימות. ביקורים רשמיים בדרג פוליטי בכיר הם הזדמנות טובה לעשות זאת. משרד החוץ הישראלי מופקד על הכנת תכניות ביקורים בין-לאומיים עבור נשיא המדינה, ראש הממשלה ושר החוץ. במקביל הוא פועל מול משרדי הממשלה השונים ומול הכנסת לשם שילוב השרים ונבחרי הציבור במארג הקשרים הבין-לאומיים של מדינת ישראל. אנשי שירות החוץ עורכים את תכניות הביקור, בתיאום עם לשכותיהם של המבקר ומארחיו, מכינים את תיק הביקור וכותבים נושאים לשיחה בהתאם לסדר היום המדיני בין שתי המדינות. מטבע הדברים, ניהולו של כל ביקור כזה טעון הכנה רבה, הן בהיבטי תוכן הן בהיבט הלוגיסטי, ושותפים לו כל הדיפלומטים הקשורים לנושא, במטה ובנציגויות הרלוונטיות.

מנעד התחומים והנושאים שנדרש בהם דיאלוג בין מדינות רחב בהרבה ממה שאפשר להקיף במסגרת מפגשיהם הנדירים, יחסית, של ראשי מדינות ושרים. לכן נוהגות מדינות לחתום על הסכם התייעצויות דיפלומטיות, המעגן מפגשים קבועים בדרג מקצועי בכיר לפחות אחת לשנה; המפגש נערך בבירותיהן, לסירוגין. למדינת ישראל יש כיום הסכמים מסוג זה עם עשרות מדינות ויישומם מהווה חלק מרכזי בעבודת משרד החוץ. במפגשים עצמם משתתפים בכירי הדיפלומטים משני הצדדים ובמקרים רבים גם שרי החוץ, והם מהווים הזדמנות חשובה מאוד לדון בקשת רחבה של סוגיות, גם עם מדינות שלפעולותיהן השפעה רבה על בטחונה של ישראל.

קיום יחסים פורמליים בין מדינות טעון פעמים רבות עיגון משפטי, שיאפשר למוסדותיהן ולאזרחיהן לקדם את שיתוף הפעולה ביניהן בהתאם לחוקיהן. נתח גדול יחסית מן העשייה הדיפלומטית מוקדש לגיבושם של הסכמים והצטרפות לאמנות בין-לאומיות. יוזמת המגעים להסכם עם מדינה אחרת עשויה לבוא ממשרד ממשלתי המעוניין לקדם שיתוף פעולה בתחום אחריותו, או מדיפלומט בשטח המזהה הזדמנות מדינית ומצליח לחבר אותה לאינטרס משותף. כך או כך, משניתן אישור מהממשלה לפתוח במגעים, עיקר האחריות לניהול התהליך מוטל על שירות החוץ, הפועל לגיוס הגורמים המקצועיים בשני הצדדים ומלווה את המשא ומתן עד לניסוחו של ההסכם והכנתו לחתימה.

חתימה על הסכם או על אמנה איננה סוף דבר. הסכם שנחתם ונשאר בגדר אות מתה נהפך עד מהרה לדגל מתנוסס המעיד על מצבם הרעוע של היחסים, ואם כך יצא שכרה של המדינה בהפסדה. משרד החוץ אחראי לטיפול במאות אמנות והסכמים בין-לאומיים שמדינת ישראל חתומה עליהם, במגוון עצום של נושאים: הסכמי השלום והסכמי שביתת הנשק של ישראל עם שכנותיה; אמנות בנושאי זכויות אדם, דיני מלחמה, מניעת הפצתם של אמצעי לחימה ופיקוח עליהם; שיתוף פעולה בטחוני ומשטרתי; פיקוח על גבולות ומלחמה בטרור; כלכלה, מסחר, אנרגיה, מיסוי ודיני עבודה; הסכמי סחר חופשי, מניעת כפל מס ועידוד השקעות; שיתוף פעולה בתחומי החינוך, התרבות והספורט; שיתוף פעולה מדעי, טכנולוגי וחקלאי; הסכמי תעופה ועידוד תיירות, פטור הדדי מאשרות; הסכמי פנסיות ועוד. באחריות משרד החוץ לפעול מול משרדי הממשלה הרלוונטיים כדי לצקת תוכן מעשי בהסכמים ולהבטיח כי ייושמו באופן מיטבי.

פעולות רבות ביחסי מדינות נעשות מחוץ למישור המשפטי, אך אין בכך להפחית מחשיבותן. דוגמה לכך הן הצהרות רשמיות, שמדינות מביעות בהן את עמדתן בנושא בין-לאומי מסוים. הצהרות אלו, גם אם אינן בעלות תוקף משפטי, הריהן מחייבות פוליטית את ראשי המדינה. יתר על כן, בעולם היחסים הבין-לאומיים, אמירות של מנהיגים נתפסות כמדיניות עצמה ובכוחן להטות יחסים בין מדינות, בכיוון פייסני או בכיוון של עימות ואף מלחמה. על כן חייב ניסוחן של ההצהרות להיות מדויק ומוקפד, דבר הטעון רגישות רבה והבנה מדינית עמוקה. ניסוח הצהרה רשמית מוטל בדרך כלל על שירות החוץ ובכל מקרה מחייב את מעורבותו, כדי להבטיח תוצאה מיטבית ולהימנע מתקלה. כאשר מדובר בהצהרה משותפת למדינות אחדות, נדרש גם ניהול משא ומתן מורכב בין כל הצדדים המעורבים. זוהי מלאכת מחשבת, האורכת לעתים שבועות ארוכים, גם אם ההצהרה עצמה אינה מונה אלא משפטים ספורים.

הערוץ המקובל להעברת מסרים ומידע בין מדינות הוא שיחות ומפגשים של הנציגים הדיפלומטיים המוצבים בארץ השירות עם משרד החוץ של המדינה המארחת. הדיפלומט מעביר את המסרים שקיבל משולחיו ומחזיר להם, בדיווח רשמי, את המסרים ששמע מבני שיחו. הבחירה אם להעביר מסר מדיני באמצעות הנציג הדיפלומטי במדינת היעד או באמצעות נציגה של המדינה המוצב בארץ תלויה בנסיבות, ופעמים רבות נעשית פעולה במקביל בשתי הבירות. מדינות מעבירות מסרים גם באמצעות אגרות רשמיות, המנוסחות על פי כללים קבועים שאין לחרוג מהם. זוהי פרקטיקה מקצועית הטעונה היכרות וניסיון, וההשתלמות בה היא מרכיב חשוב בתהליך ההכשרה של הדיפלומט.

ביקורים רשמיים, חתימה על הסכמים, התייעצויות והעברת מסרים הם הבסיס למערכת יחסים רשמית בין מדינות, אך אינם ממצים את העשייה הדיפלומטית. שירות החוץ הישראלי פועל כל הזמן להרחבה ולהעמקה של יחסי ישראל עם מדינות העולם ולכינונם על יסודות איתנים של שיתופי פעולה מעשיים. חלק נכבד משיתופי הפעולה האלה נולד ביוזמה של הדיפלומטים עצמם: נוכחותם בשטח וקרבתם למעגלי ההשפעה מאפשרות להם לזהות הזדמנויות ולאתר שותפים מתאימים בתחומים שנמצא בהם אינטרס משותף לשתי המדינות. הנה רשימה חלקית של משימות שדיפלומטים ישראלים עוסקים בהן באופן יום יומי, בכל מקום שפועלת בו נציגות ישראלית ולעתים גם במקומות שאין בהן נציגות כזאת:

• קידום וטיפוח קשרים בין מוסדות הממשלה וגופים ציבוריים בישראל לגופים מקבילים במדינות השונות.
• בניית תדמית חיובית למדינת ישראל וגיוס תמיכה במדיניותה בקרב מקבלי החלטות, מובילי דעה והציבור הרחב.
• קידום יחסים כלכליים על ידי הקמה של לשכות מסחר, אירוח משלחות כלכליות, ארגון כנסים והשתתפות בירידים מקצועיים.
• קידום קשרי מדע וטכנולוגיה באמצעות פיתוח קשרים בין מוסדות רלוונטיים, חילופי משלחות, הגברת החשיפה לטכנולוגיה ישראלית ועידוד שיתופי פעולה בתחום המחקר והפיתוח.
• קידום שיתוף פעולה בין-אוניברסיטאי ואקדמי, חילופי סטודנטים והענקת מלגות.
• טיפוח קשרי תרבות, לרבות אירוח אמנים ויוצרים, השתתפות בפסטיבלים ובירידי ספרים, ניוד תערוכות, הפקת אירועי תרבות וחילופי משלחות.
• הידוק הקשרים עם הקהילות היהודיות בעולם, הבאת משלחות נוער ומנהיגות יהודית לישראל, הפקת אירועים משותפים ועידוד עלייה.
• פיתוח קשרים עם כנסיות וארגונים דתיים במדינת היעד וקידום דיאלוג בין-דתי.

מקצועיותו של דיפלומט נמדדת דרך יכולתו ללמוד, להתעדכן ולזהות בכל זמן הזדמנויות לשיתוף פעולה בין המדינות, ולקדם תנאים שיאפשרו את מימושן. הדבר תלוי במידה רבה במספר הקשרים שדיפלומט קושר בתקופת שירותו עם אנשי מפתח בתחומים השונים, ובהצלחתו לנהל עמם מערכת יחסים טובה, הן במישור המקצועי הן במישור האישי. כל דיפלומט ישראלי מנהל רשת קשרים ענפה עם מאות אנשי קשר מתחומים שונים: שרים, פקידי ממשל ואנשי ציבור, חברי פרלמנט, ראשי מפלגות ו"אנשי צללים" המשפיעים על קובעי המדיניות, אנשי תקשורת ומעצבי דעת קהל, אנשי אקדמיה, אנשי עסקים ועוד מגוון עצום של בעלי תפקידים ואישים, שפעילותם משפיעה על המדינה ועל החברה. רשת קשרים זו משמשת הן להעברת מידע הן לקידום שיתופי פעולה בתחומים השונים.

הדיפלומט – המומחה בשטח

מעבר לניהול השוטף של היחסים בין המדינות, מוטל על השליח הדיפלומטי לשמש כמומחה למדינה שהוא משרת בה ולדווח לשולחיו על המתרחש בה. זוהי משימתו המרכזית והיא עומדת בבסיס תפיסת תפקידו של הדיפלומט מאז ומעולם. לשם כך עליו ללמוד לעומק את ארץ השירות שנשלח אליה ולהבין היטב את התהליכים הפוליטיים, הכלכליים והחברתיים המתחוללים בה. מצפים ממנו שיצליח לזהות כל התרחשות שעשויה להשפיע על מעמדה והשפעתה בזירה הבין-לאומית, על מדיניות החוץ שלה ועל היחסים עמה. נדרש ממנו לדווח על התפתחויות אלו באופן שוטף ולהתריע כשהן מלמדות על איום או על הזדמנות. עליו גם להמליץ למטה בארץ על התגובה המדינית המתאימה למציאות המתפתחת.

דיפלומט טוב הוא זה הלומד במהירות את אופני התנהלותה של המדינה שנשלח אליה ומסוגל לפתח בזמן קצר הבנה מעמיקה של המנגנונים הפועלים בה. בשירות החוץ הישראלי מקובל לקיים תהליך הכנה לפני כל יציאה לשליחות, המקיף קריאה אינטנסיבית של ספרות מקצועית על מקום השירות, פגישות עם מומחים ואנשי תוכן במגוון התחומים שנדרשת בהם השלמת ידע, השתתפות בהכשרות מקצועיות שונות וחפיפה עם בעל המשרה הקודם. על גבי תשתית זו מתחיל הדיפלומט לצבור ידע חדש ומעמיק יותר בפגישות, בשיחות ובאינטראקציות המקצועיות שהוא מקיים בארץ השירות, מיומו הראשון בתפקיד.

כדי להצליח במשימתו על הדיפלומט ללמוד לנצל את קרבתו ואת נגישותו אל מעגלי ההשפעה במדינת השירות ולהפיק מהן את המרב. כאן בא לידי ביטוי השילוב הייחודי שבין היותו נציג רשמי של מדינה ובין נסיונו והכשרתו כאיש מקצוע. מעמדו המיוחד כנציג רשמי פותח לפניו דלתות ומאפשר לו להתרועע עם ראשי מדינות ושרים ועם נציגיה הבכירים ביותר של העלית הפוליטית, הכלכלית, התקשורתית והחברתית במדינה. ואולם כל אלה לא יועילו אם לא יידע לטוות את הקשרים הנכונים, להתאים את נושאי השיחה לבני השיח ולהפוך כל פגישה, מתוכננת או אקראית, מאירוע סתמי למפגש בעל ערך.

יתרונו הברור של דיפלומט בשטח הוא קרבתו למעגלי ההשפעה ויכולתו להגיע אל מידע איכותי, במהירות וללא מתווכים. הדיפלומט המקצועי נעשה על פי רוב חיש מהר למומחה התוכן החשוב ביותר – לעתים אף הבלעדי – בגזרת פעולתו. דיווחיו הם מקור ידע ייחודי והכרחי להבנת המציאות בזירה שהוא פועל בה. על כל שאלה שתישאל לגבי מדינה מסוימת או על כל תהליך הקשור למערכת הבין-לאומית, לעולם תהיה התשובה טובה יותר, עשירה יותר ומנומקת יותר אם תסתמך (גם או בעיקר) על מידע שהושג בכלים הדיפלומטיים, ובהכרח תהיה טובה פחות ועשירה פחות אם תתעלם ממידע זה.

המידע הנאסף בידי נציגויות ישראל בעולם וההערכות המקצועיות שהן מפיקות מועברים למטה משרד החוץ לצורך מעקב שוטף, וכבסיס להערכות המצב שמבצעת כל יחידה בתחומי אחריותה. זהו גם הבסיס העיקרי להערכת המצב המשרדית המוגשת לשר החוץ, לראש הממשלה ולגורמים רלוונטיים אחרים בממשל הישראלי, בהם המטה לביטחון לאומי וועדת החוץ והביטחון של הכנסת. המרכז למחקר מדיני, גוף המחקר המודיעיני של המשרד, מסתמך במידה רבה על מידע זה בהערכותיו, והוא גם הגורם האחראי לחלוק את המידע עם שאר גופי קהילת המודיעין הישראלית.

ייצוגיות: חובה מקצועית וערך

פן אחר בעבודת הדיפלומט הוא הפן הייצוגי, שהיה ונותר מרכיב מרכזי ביחסים בין מדינות. כל דיפלומט משתתף במספר רב של אירועים וטקסים, לאורך כל תקופת השליחות, וראשון להם טקס האמנתו: מי שמונה לכהן כשגריר אינו יכול להתחיל את תפקידו באופן רשמי אלא לאחר שהגיש, בטקס חגיגי, את כתב ההאמנה שלו לידי ראש המדינה אליה נשלח. טקס זה, המנוהל על פי פרוטוקול ברור ומוקפד, אינו רק אישור רשמי לשליחות אלא גם ביטוי פומבי לעצם קיומם של יחסים תקינים בין המדינות. מכאן ואילך מוטלת על השליח הדיפלומטי החובה להבטיח ייצוג נאות של ארצו מול מוסדות המדינה המארחת, ולהיות נוכח בגופו בטקסים ובאירועים הקשורים ליחסי שתי המדינות ובכל אירוע שהוזמן אליו.

התנהלות לפי כללי הטקס ("הפרוטוקול הדיפלומטי") היא חלק בלתי נפרד מחובותיו המקצועיות של הדיפלומט. מטרתם של כללים אלו היא מניעת מצבים של חוסר בהירות ביחסים בין מדינות, העלולים לגלוש במהירות למתיחות ואף לעימות, כפי שאירע לא אחת בהיסטוריה. חלק נכבד מהם מעוגן באמנות בין-לאומיות מחייבות, ועל הדיפלומט להכירם ולפעול על פיהם. חריגה מכללי הטקס עלולה, בנסיבות מסוימות, להיתפס כתקרית דיפלומטית, שייתכנו לה השלכות שליליות על יחסי המדינות.

חובת הייצוג איננה מסתכמת באירועים רשמיים ובהתנהלות לפי הפרוטוקול. ההכרה כי כל אירוע, כל פעולה וכל התבטאות הנקשרים בשמו של השליח מזוהים מיד עם המדינה שהוא מייצג, הופכת מרכיב זה בתפקידו לחובה אולטימטיבית, שאיננה מוגבלת במקום ובזמן. בקוד האתי של שירות החוץ הישראלי מצוינת ה"ייצוגיות" כאחד מערכי היסוד, וביתר פירוט:

עובד/ת משרד החוץ המשרת בחוץ לארץ אינו אדם פרטי. במהלך השליחות, הוא נציג המדינה המייצג את ממשלתו כלפי רשויות המדינה בה הוא משרת ואחראי לטיפוח הקשרים עמה. על כן, התנהגותו הציבורית בהיותו בתפקיד, כמו מעבר לשעות העבודה הרשמיות, חייבת להיות מכובדת וללא רבב מבחינה מוסרית ואתית. התנהגותו של הדיפלומט נמצאת באופן טבעי תחת זכוכית מגדלת ועין בוחנת ומכאן גם החשיבות שינהג בצניעות ועל פי נורמות התנהגות גבוהות כיאה למעמדו הייצוגי.[6]

היותו של הדיפלומט הנציג המוסמך של ארצו הופך אותו בהכרח לסמל של מערכת היחסים בין המדינות. אין בכך רע כשהיחסים תקינים וטובים אך כשחלה הרעה ביחסים, הדיפלומט עלול להיהפך לכלי, שהמדינות מביעות באמצעותו את מורת רוחן זו מזו. דרך אחת לעשות זאת היא על ידי זימון פומבי של שגריר ל"נזיפה" במשרד החוץ המארח. דרך אחרת היא החזרה בהולה, פומבית גם היא, של שגריר לארצו, לצורך "התייעצויות", העשויות להימשך תקופה ממושכת, עד לפתרון המשבר, שלעתים מבושש לבוא. כאשר המתיחות בין המדינות חריפה במיוחד, עלולה המדינה להחליט על הורדה זמנית או קבועה של דרג היחסים הדיפלומטיים או אף על ניתוקם המוחלט, מה שמוביל בהכרח להפסקת שליחותם של הדיפלומטים והחזרתם ארצה.

סילוק או הוצאה חפוזה של דיפלומט ממדינת השירות אינה בהכרח מכה קשה במיוחד למדינה – אדרבה, ייתכן שהיא כואבת פחות מפעולות אחרות שעלולות היו להינקט אלמלא היה זמין "אמצעי הענישה" הדיפלומטי. דא עקא, עבור הדיפלומט עצמו מדובר בשיבוש קשה של שגרת החיים ובאירוע טראומתי מבחינה אישית ומשפחתית. בתולדות יחסיה הדיפלומטיים של ישראל קרה לא אחת ששליחים קיבלו התרעה של יממה בלבד בטרם נאלצו לעזוב את המדינה ששירתו בה, גם אם חייבם הדבר להתנתק ממשפחותיהם או לנתק את בני המשפחה ממקומות עבודתם, ממוסדות הלימוד, מהחברים ומהקהילה, לעתים לצמיתות. אלה אינם אירועים נדירים ביותר. על כל דיפלומט להביא בחשבון אפשרות זו ולזכור כי חייו האישיים משניים בהכרח לתפקודו כסמל של המדינה שהוא מייצג.

רב-גוניות מול התמחות

דיפלומטיה מקצועית מושתתת על היכולת לתפקד בזירות שונות, בסביבה מדינית משתנה, מול מגוון גדול של שחקנים ובמנעד רחב מאוד של נושאים. נכון הדבר שבעתיים במשרדי חוץ של מדינות קטנות, שמספר הדיפלומטים בהן מצומצם יחסית ולעתים אף אינו עולה בהרבה על מספר המדינות והארגונים שהמדינה נדרשת לפעול מולם. בשירות החוץ הישראלי, נציגות דיפלומטית בחו"ל מוגדרת כ"נציגות בינונית" אם מכהנים בה שניים או שלושה דיפלומטים, גם אם היא מופקדת על ניהול היחסים עם כמה מדינות במקביל, ואילו נציגות שיש בה תקן לחמישה דיפלומטים מוגדרת כ"נציגות גדולה". לפיכך אין מליצה באמירה כי על הדיפלומט המקצועי להיות וירטואוז, המסוגל לתמרן במספר רב של משימות ולהסתגל במהירות למעבר ממקום למקום ומתפקיד לתפקיד, לעתים בהתראה קצרצרה וללא תקופת הכשרה מספקת.

אף על פי כן, בתחומי פעולה רבים בעולם היחסים הבין-לאומיים מחייבים התמחות והתעמקות שאין להשיגן ללא הכשרה ממושכת. למשל, מנהל מחלקה באגף האו"ם וארב"ל (ארגונים בין-לאומיים) עשוי למצוא עצמו אחראי לניהול היחסים עם עשרות ארגונים, סוכנויות ומוסדות שונים, שלכל אחד מערכת מורכבת ומסועפת משלו. כדי לבצע את תפקידו היטב עליו להכיר לעומק את המבנה, המנגנונים, הנהלים ותהליכי ההחלטה של כל ארגון וארגון מאלה שהופקד עליהם. כך גם מנהל תחום "מדיה דיגיטלית" באגף לדיפלומטיה ציבורית, הנדרש להתמצא בעולם המורכב של הרשתות החברתיות, להבין היטב את ההיבטים הטכנולוגיים הכרוכים בו ולהביא עמו ידע מקצועי עשיר ונרחב מתחומי התקשורת, הדיפלומטיה, החברה והתרבות. על תחומי הידע הייחודיים יש להוסיף ידיעת שפות, החיונית בכל תחומי העשייה הדיפלומטית ובלעדיה אי אפשר לפעול בזירה הבין-לאומית.

מידת ההבנה, ההיכרות והניסיון של בעל התפקיד עם תחום עבודתו משפיעה באופן מהותי על יכולתו לקבל את התוצאות הרצויות. לפיכך, תורת ההפעלה של הדיפלומטים בשירות החוץ הישראלי מבוססת על איזון תמידי בין הצורך לאמן אנשי מקצוע בעלי יכולות מגוונות ובין הרצון לאפשר התמקצעות והתמחות בתחומי עבודה מסוימים. גישה זו מאפיינת את כל שלבי המיון והגיוס של מועמדים לשירות החוץ ואת תהליך ההכשרה של מי שהתקבלו לשירות – תהליך שמתחיל עם קליטתם ונמשך לכל אורך הקריירה, כתנאי לקידום מקצועי ובכל מעבר לתפקיד חדש.

גיוס דיפלומטים לשירות החוץ הישראלי

מסמך של משרד החוץ מ-1994, שהוכן במסגרת רפורמה שנועדה לוודא את שימור רמתו הגבוהה של שירות החוץ, מונה את הדרישות שעל הדיפלומטים המקצועיים לעמוד בהן:

"איכות אישית ורמה אינטלקטואלית גבוהה, השכלה אקדמאית, ידע ומיומנות בתחומים רבים, שליטה בשפות, עמידה במבחני אישיות, יכולת תפקוד בצורה עצמאית ובתנאי לחץ, נכונות להשקיע מאמץ רצוף, למידה מתמדת, עמידה בסיווג בטחוני גבוה ביותר, עבודה בשעות רבות ובלתי מקובלות, עקירה מן הסביבה הטבעית בארץ ומאמץ הסתגלות בסביבה זרה, עבודה במקומות קשי-שירות בתנאי אקלים ובריאות קשים ובדידות חברתית, התמודדות מתמדת של העובד ומשפחתו בקשיים הנובעים מהמעברים התכופים בין הארץ למקום השירות, ביצוע משימות בתנאי חשיפה הגוררת סיכון בטחוני גבוה, אשר למרבה הכאב, תבע קורבנות בנפש."[7]

בשירות החוץ הישראלי יוחס מאז ומתמיד משקל רב ליכולות אלו בתהליך המיון, הבחירה וההכשרה של דיפלומטים צעירים. מחשבה רבה הוקדשה לבחירת אנשים ונשים שיוכלו להסתגל במהירות לסביבה חדשה, לא רק מהבחינה האישית והחברתית אלא גם בהיבטים של הבנה בין-תרבותית וכושר אינטלקטואלי.

הכניסה לשירות החוץ הישראלי מתנהלת כיום באמצעות קורס הצוערים של משרד החוץ, שמתקיים במתכונת דומה מינואר 1969, אם כי עבר התפתחויות רבות, בעיקר מבחינת תכניו, המתעדכנים כל הזמן. הקבלה לקורס נעשית במכרז פומבי, המעמיד תנאי סף אלה למועמדיו: אזרחות ישראלית, שליטה מלאה בעברית ובאנגלית ותואר אקדמי. המועמדים עוברים תהליך מיון קפדני, הנמשך חודשים אחדים ומקיף שורה ארוכה של מבחני אישיות והתאמה מקצועית, בחינת כישורים חברתיים ויכולת הבעה. משקל רב במיוחד מיוחס לכישורי למידה וליכולת הסתגלות מהירה לסביבה זרה. המועמדים שעברו את שלב ההערכה נדרשים לעבור תחקיר בטחוני ואבחון פסיכולוגי. לכל קורס מועמדים כ-2,000 איש, מהם נבחרים כ-20 חניכים.

הקורס עצמו מכוון לפיתוח מנעד רחב מאוד של כישורים ויכולות, בהם רכישת ידע ומיומנויות בדיפלומטיה והיכרות עם תחומי הפעילות של משרד החוץ; הכרת יחסי החוץ של ישראל וסוגיות המזרח התיכון; פיתוח מנהיגות ומיומנויות ניהול; היכרות עם תחומי הדיפלומטיה הציבורית והדיגיטלית; פיתוח יכולות הופעה בתקשורת ולפני קהל; חיזוק כישורים אישיים ובין-אישיים ומיומנות בעבודת צוות; פיתוח יכולות שכנוע וניהול משא-ומתן, ועוד. הקורס כולל הרצאות, סדנאות, פעילות העשרה, סיורים ברחבי הארץ, ומפגשים עם דמויות ישראליות בולטות בפוליטיקה, בכלכלה, ובעולם הרוח והחברה; שבוע אחד של הקורס מוקדש להתנסות בעבודה דיפלומטית באחת מנציגויות ישראל בחו"ל.

במסגרת ההכשרה נדרשים החניכים לעמוד במבחנים ובמשימות שונות. מי שסיים את הקורס בהצלחה מוצב לעבודה במטה משרד החוץ לתקופה של שנה לכל היותר, המאפשרת התוודעות מקרוב לעבודת המשרד והכנה לשליחות הראשונה. לאחר מכן מוצבים המתמחים באחת מנציגויות ישראל בעולם וממלאים בה תפקיד דיפלומטי מקצועי. בכל תקופת ההתמחות זוכים הדיפלומטים הצעירים לליווי והכוונה צמודים של חטיבת ההדרכה. תקופת ההתמחות כולה נמשכת חמש שנים, ובסופה נקלטים הצוערים בסגל הקבוע של שירות החוץ הישראלי, כדיפלומטים מן המניין.

שירות החוץ כחלק מהשירות הציבורי

מדינת ישראל אימצה את עקרון ההפרדה בין הדרג הפוליטי הנבחר ובין הדרג המקצועי, המרכיב את השירות הציבורי (civil service). הקו המנחה תפיסה זו הוא מינוי פקידים לשירות הציבורי אך ורק על בסיס כישוריהם המקצועיים והתאמתם לתפקיד, באופן שוויוני, ולא על פי נטייתם הפוליטית. גוף מיוחד, שמעמדו מעוגן בחקיקה, מופקד על קביעת אמות-מידה מקצועיות, אחידות ואובייקטיביות לאיוש משרות בשירות הציבורי, על ניהול המינוי והקידום של הפקידים, ועל קביעת תקנות שימנעו התערבות פוליטית בתהליכים אלו. אנשי הדרג המקצועי, מצדם, מחויבים לבצע את תפקידם באופן שיביא לידי ביטוי אך ורק את עמדתם המקצועית, בלי שיושפע מעמדותיהם ומנטיותיהם האישיות, ועליהם גם להימנע מכל ביטוי פומבי העשוי להתפרש כהזדהות עם עמדה פוליטית כלשהי.

על עקרון זה התבססה השיטה שנקבעה לגיוס דיפלומטים לשירות החוץ הישראלי כמעט מימיו הראשונים. הקמת נציבות שירות המדינה ב-1950 וחקיקת חוק שירות המדינה (מינויים) ב-1959 היו אבני דרך חשובות בכיוון זה. הן אפשרו לצמצם את תופעת המינויים הלא-מקצועיים במגזר הציבורי בכלל ובשירות החוץ בפרט. אף על פי כן, תקנות שירות המדינה מאפשרות, בנסיבות חריגות, למנות מספר מצומצם של ראשי-נציגויות בהליך פטור ממכרז; התקנות קובעות מכסה מרבית של 11 מינויים כאלה, וכל מינוי מותנה בחוות דעת של ועדת המינויים בנציבות שירות המדינה.

הגלוי והנסתר ביחסי החוץ

על אף שפע הפעילות הנעשה בנציגויות ישראל בעולם ובמטה משרד החוץ, רוב הישגיה של הדיפלומטיה הישראלית אינם מוכרים לציבור בישראל, במידה רבה משום שליבת העבודה הדיפלומטית נותרת גם כיום חשאית ומתנהלת מאחורי הקלעים. הדבר אינו צריך להפתיע: המערכת הבין-לאומית רוויה תחרות וחשדנות ואילו הדיפלומטיה נוגעת ברגישויות של העולם הבטחוני-צבאי וברגישויות של העולם העסקי-מסחרי, ובכך משקפת את המורכבות הבסיסית שקיימת עדיין ביחסים בין מדינות.

סיבה אחרת נעוצה בטבעם של יחסי החוץ: קשה לעורר תשומת לב לפעילות הנעשית הרחק מגבולות המדינה ומעיני הציבור, ואין זה פשוט כלל ועיקר להראות לאזרח, שאינו מצוי בנבכי מורכבותה של המערכת הבין-לאומית, את השפעת הפעילות הדיפלומטית על חייו. דבר זה מצדיק מאמץ רב יותר, הן מצד משרד החוץ עצמו הן מצד כלל המנגנון הממשלתי, שנשען במידה לא מועטה על המערך הדיפלומטי כדי לעמוד ביעדיו. אין ספק כי יש צורך להרחיב ולהעמיק גם את הדיון הציבורי בסוגיות חוץ, כדי לאפשר לאזרחי המדינה להבין את הערך הסגולי של שירות החוץ המקצועי לחוסנה של המדינה.

בכנס ראשי הנציגויות שקיים משרד החוץ בינואר 2016, התייחס נשיא המדינה, ראובן ריבלין, לתפקידו של שירות החוץ:

"ישראל של היום היא מדינה חזקה. צבא ההגנה לישראל וכוחות הביטחון מכירים היטב את שדה המערכה, אך האתגרים גדלים ונעשים מורכבים, והזירה הבינלאומית שבתוכה אתם פועלים כנציגיה של מדינת ישראל מורכבת מאי פעם. שירות החוץ הישראלי כולו, ואתם הניצבים בחוד החנית שלו, מהווים מרכיב מהותי, מרכזי וחיוני בשמירה על חוסנה הלאומי של מדינת ישראל.

"במציאות המורכבת עימה אנו מתמודדים, מדינת ישראל זקוקה למשרד חוץ חזק אשר קולו, המלצותיו והערכותיו, נשמעים באופן צלול וברור כלפי חוץ אבל גם כלפי פנים. עלינו להבטיח כי לשירות החוץ, לכם, הדרג המקצועי, ניתנים האמון והאפשרות לבנות קשרים וגשרים, כך שתוכלו לא רק לדברר את הרוח הישראלית ואת חדשנותה, אלא גם לגלם את אלו, בתוכניות ובמהלכים של שירות החוץ עצמו".[8]

ישראל נהנית כיום משירות חוץ מקצועי לעילא, הזוכה להערכה רבה בארץ ובעולם. בדברי ימיה של מדינת ישראל יינתן מקום של כבוד לדיפלומטים המקצועיים, שתרמו ומוסיפים לתרום תרומה רבת ערך לביטחונה, לחוסנה ולרווחתה.

 

 

[1] "מדינת היהודים". מתוך: מבחר כתבי הרצל, כרך ה', עמוד 81, הוצאת מ. ניומן, תל אביב.

[2] ולטר איתן, בין ישראל לעמים, עמ' 193, הוצאת מסדה, 1958.

[3] מבחינת משמעותן, הן קרובות למונח האנגלי Envoy, המקבילה למונח "ציר" ומשמשת גם לתיאור כללי של נציג דיפלומטי, או למלה Legation (צירות), שמקורה בשורש לטיני בעל משמעות דומה.

[4] מי שמכהן כנציג הבכיר של ארצו במדינה אחרת קרוי בשפה הדיפלומטית "שגריר מיוחד ומוסמך".

[5] ב-1949, כשנה לאחר הקמתה, קיימה מדינת ישראל הצעירה יחסים דיפלומטיים עם 40 מדינות בקירוב וכיום עם יותר מ-160.

[6] הקוד האתי של שירות החוץ, סעיף 2.4 (מפורסם באתר משרד החוץ תחת הכותרת: "ההנחיות המנהליות שעל פיהן פועל משרד החוץ").

[7] משרד החוץ, דו"ח פעילות משרד החוץ, יוני 1994.

[8] כנס ראשי נציגויות ישראל, 31 בינואר 2016